Seite druckenDie Europäische Union ist mehr als eine Wirtschaftsgemeinschaft. Sie ist auch eine Solidargemeinschaft. Im Zeitalter der Globalisierung gilt es, das "Europäische Sozialmodell" zu bewahren.
Die soziale Dimension Europas ist bereits im Vertrag von Rom angelegt. Die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes hat zum Ausfüllen der sozialen Dimension viele Anstöße gegeben. Die europäischen Sozialdemokraten haben maßgeblich dazu beigetragen, dass sich die EU auch zu einer sozialen und politischen Union entwickelt hat. Inzwischen gibt es eine gemeinsame Beschäftigungsstrategie, soziale Standards und eine europäische Politik gegen soziale Ausgrenzung und Diskriminierung. Auch im Bereich der Gesundheitspolitik ist die EU in zunehmendem Maße unterstützend aktiv, besonders hinsichtlich grenzüberschreitender Gesundheitsdienstleistungen. Trotz der Europäisierung bleibt die Kernkompetenz in der Sozial- und Gesundheitspolitik freilich bei den Mitgliedstaaten.
Rechtsgrundlagen
Die Rechtsgrundlagen wurden angefangen mit dem Gründungsvertrag der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, dem Vertrag von Rom, bis hin zum Entwurf der Europäischen - Verfassung stetig erweitert. Sozialdemokraten war es wichtig, dass die Verfassung für Europa erstmals den Begriff der "sozialen Marktwirtschaft" enthält.
Im Vertrag von Rom von 1957 stand nur wenig zur Sozialpolitik. Lediglich Bestimmungen zur Freizügigkeit der Arbeitnehmer (Artikel 39 - 42 EG-Vertrag) und zur Niederlassungsfreiheit (Artikel 43 - 48) im Rahmen des gemeinsamen Marktes waren darin aufgenommen.
Die Einheitliche Europäische Akte von 1986 hat der Sozialpolitik, vor allem in den Bereichen Gesundheit und Sicherheit am Arbeitsplatz neue Impulse gegeben. Außerdem wurde die Rechtsgrundlage für den "Dialog zwischen den Sozialpartnern" (Art. 138 EGV) geschaffen.
Der Vertrag von Amsterdam von 1997 war ein entscheidender Meilenstein. Zu diesem Zeitpunkt wurde die große Mehrheit der Mitgliedsstaaten sozialdemokratisch regiert. Der Vertag von Amsterdam enthält ein eigenständiges Kapitel zur Beschäftigungspolitik.
Mit dem Inkrafttreten des Vertrags von Amsterdam am 1. Mai 1999 sind die Bestimmungen des Sozialprotokolls in den EG-Vertrag eingegliedert worden. Die Beschäftigungsförderung wurde eine Angelegenheit von gemeinsamem Interesse, die zu den Zielen der Gemeinschaft zählt (Artikel 2 EG-Vertrag). Es gilt, ein "hohes Beschäftigungsniveau" zu erreichen, ohne die Wettbewerbsfähigkeit zu beeinträchtigen. Im Titel VIII "Beschäftigung" (Artikel 125 - 130), werden die Ziele und die zum Erreichen der Ziele notwendigen Mittel im einzelnen genannt. Das Sozialprotokoll war in Maastricht verabschiedet, aber nicht von Großbritannien unterzeichnet worden. Kurze Zeit dem nach Regierungantritt von Tony Blair hat das Vereingte Königreich dann diese Sonderrolle aufgegeben.
Für die Sozialpolitik sind allerdings die Mitgliedstaaten und die EU gemeinsam zuständig (Artikel 136). Dies bedeutet, dass die Mitgliedstaaten zuständig sind, solange die Gemeinschaft eine bestimmte Frage noch nicht geregelt hat. Im Gesundheitswesen hat die EU hingegen eine unterstützende Kompetenz. Dies bedeutet, dass die Zuständigkeit primär bei den Mitgliedsstaaten liegt. Die Gemeinschaft trifft Maßnahmen zur Koordination und Erleichterung der Zusammenarbeit.
Im einzelnen kann der Ministerrat nach Artikel 137 Maßnahmen in den Bereichen Gesundheit und Sicherheit der Arbeitnehmer, Arbeitsbedingungen, berufliche Wiedereingliederung, Unterrichtung und Anhörung der Arbeitnehmer und Chancengleichheit von Männern und Frauen auf dem Arbeitsmarkt und am Arbeitsplatz erlassen. Einstimmig beschließt der Ministerrat in folgenden Bereichen: soziale Sicherheit und Arbeitnehmerschutz, Beschäftigungsbedingungen von Staatsangehörigen auf Drittstaaten, Beschäftigungsmaßnahmen und Schaffung von Arbeitsplätzen.
Ein wichtiger Aspekt der Sozialpolitik ist die Gleichberechtigung. Im Vertrag von Amsterdam wird die Gleichstellung von Männern und Frauen als eine der Aufgaben der Gemeinschaft verankert (Artikel 2 EG-Vertrag). Ausdrücklich heißt es, dass die Gemeinschaft bei allen ihren Tätigkeiten darauf hinwirkt, Ungleichheiten zu beseitigen und die Gleichstellung von Männern und Frauen zu fördern (Artikel 3, Absatz 2 EG-Vertrag). Artikel 141 EG-Vertrag stärkt die Gleichstellung und Chancengleichheit von Männern und Frauen.
Die jüngsten Änderungen der rechtlichen Grundlagen schlägt die Verfassung (siehe mein Dossier dazu ) vor. Artikel 2 und 3 des Verfassungstexts beschreiben die Grundwerte und Ziele der EU mit „Pluralismus, Toleranz, Gerechtigkeit, Solidarität und Nichtdiskriminierung“. Eine "wettbewerbsfähige soziale Marktwirtschaft" wird angestrebt, "die auf Vollbeschäftigung und sozialen Fortschritt" ausgerichtet ist. Dazu gehört, dass soziale Ausgrenzung und Diskriminierung ausgeschlossen ist, sozialer Schutz garantiert, die Gleichstellung von Männern und Frauen gefördert und die Solidarität zwischen den Generationen gestärkt wird.
Der Verfassungstext nimmt außerdem die " Charta der Grundrechte " (LINK) in die Verfassung auf. Die Charta wird dann rechtsverbindlich werden, wenn die Verfassung in Kraft tritt. Soziale Rechte wie Kündigungsschutz, Streikrecht, der Anspruch auf Leistungen der sozialen Sicherheit sowie der Zugang zum Gesundheitsschutz würden damit einklagbare europäische Bürgerrechte werden.
Der Verfassungstext sieht desweiteren vor, für die so genannte "Methode der offenen Koordinierung" in der Sozialpolitik eine Rechtsgrundlage zu schaffen. Der Entwurf hält jedoch am Einstimmigkeitsprinzip in den Abstimmungen des Ministerrates bei Fragen der sozialen Sicherheit, des Kündigungsschutzes sowie der Mitbestimmung fest.
Maßnahmen der EU
Als Fahrplan zur Durchführung der sogenannten Lissabon-Strategie "Beschäftigung, Wirtschaftsreform und sozialer Zusammenhalt" brachte die EU im Jahr 2000 die Sozialpolitische Agenda auf den Weg. Mit der Lissabon-Strategie verständigten sich die Staats- und Regierungschefs, das Europäisches Parlament und die Europäische Kommission auf ein Aktionsprogramm zur wirtschaftlichen und sozialen Erneuerung.
Dieses Aktionsprogramm sieht eine Kombination von unterschiedlichen Methoden vor, angefangen bei konkreten Gesetzesvorschlägen, die die Kommission vorlegen muss, dem gezielten Einsatz des Europäischen Sozialfonds und anderer Gemeinschaftsprogramme, über eine offene Koordinierung bis hin zu Initiativen für den "Dialog der Sozialpartner"
Über die Umsetzung der Sozialpolitischen Agenda erstattet die Kommission jedes Jahr Bericht und aktualisiert den Fahrplan für die nächsten Jahre. Gleichzeitig nimmt das Europäische Parlament eine kritische Beurteilung der erreichten Fortschritte vor.
Reformen der sozialen Sicherungssysteme
Alle Mitgliedsstaaten stehen vor ähnlichen Herausforderungen, die sich aus wirtschaftlichen und globalen Umbrüchen ergeben. Die EU benutzt deshalb die sogenannte " Methode der offenen Koordinierung ", um eine "weiche" Annäherung bei der Reform des Sozialstaates zu erreichen. Die Mitgliedstaaten legen dazu gemeinsame Grundsätze, Verfahren und Leitlinien fest, um die nationalen Reformen in der Beschäftigungs- und Rentenpolitik, bei der Armutsbekämpfung und demnächst aller Voraussicht nach (gemäß des Verfassungstexts) auch in der Gesundheitspolitik und Altenpflege besser aufeinander abzustimmen.
Kern der offenen Koordinierung ist es, sich einvernehmlich eine Frist zur Erreichung gemeinsam verabredeter Ziele zu setzen, wobei jeder Staat einen eigenen Weg wählen kann. Wichtig dabei ist, dass ein organisierter Austausch von Erfahrungen von den besten Modellen ("best practices") stattfindet und dadurch angeregt wird, gute Modelle zu übernehmen. Solche Vergleiche ("Benchmarking") setzen Standards, sorgen für eine öffentliche Diskussion und erzeugen Anreize, Reformen durchzuführen. Bislang liegt die offene Koordinierung allerdings in der Kompetenz der Mitgliedsstaaten. Nur bei den Beschäftigungsleitlinien wird das Europäische Parlament formell konsultiert. Immerhin sieht aber die Europäische Verfassung vor, dass das Europäische Parlament in Zukunft in vollem Umfang unterrichtet werden muss. Obwohl die offene Koordinierung zwischenstaatlich erfolgt, hat sie bereits große Auswirkungen auf die Politiken der Mitgliedsstaaten.
Soziale Standards am Arbeitsplatz
In einer ganzen Reihe von Rechtsakten hat die EU seit den 1970er Jahren soziale Standards zumeist im Zusammenhang mit dem Arbeitsplatz eingeführt. EU-Gesetze haben z.B. dazu geführt, dass eine Woche mehr Urlaub im Bundesurlaubsgesetz eingeführt wurde, oder dass ein individuell verbriefter Rechtsanspruch auf Elternurlaub festgeschrieben wurde, der auch Vätern zugute kommen kann.
Eine Reihe von Standards für den Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz wurden beschlossen, z.B. beim Heben und Tragen schwerer Lasten, bei der Lärmbelästigung, beim Umgang mit gefährlichen Stoffen oder bei der Bildschirmarbeit. Nicht zu vergessen sind die Richtlinien, die zur Umkehr der Beweislast bei Diskriminierungen am Arbeitsplatz und zur Geschlechtergleichstellung geführt haben. Ein aktuelles Beispiel, ist die Überarbeitung der Arbeitszeitrichtlinie, die zur Zeit im Gesetzgebungsverfahren beraten wird.
Gesundheitspolitik und grenzüberschreitende Gesundheitsdienstleistungen
Die Europäische Union gewährt ihren Bürgern das Recht, sich in
anderen Mitgliedstaaten gesundheitlich versorgen zu lassen. Der
Europäische Gerichtshof hat dies in einer Reihe von Urteilen
bestätigt. Es gelten
drei Grundsätze
.
1. Jegliche
ambulante Versorgung
zu der man in
seinem Mitgliedstaat berechtigt ist, kann auch ohne vorherige
Genehmigung in einem anderen Mitgliedstaat in Anspruch genommen
werden. Die Kosten dieser Versorgung müssen bis zu der Höhe
erstattet werden, die auch für die Versorgung im eigenen Land
erstattet würde.
2. Jegliche
stationäre Versorgung
, zu der man in
seinem Mitgliedstaat berechtigt ist, kann mit vorheriger
Genehmigung auch in einem anderen Mitgliedstaat in Anspruch
genommen werden. Diese Genehmigung muss erteilt werden, wenn das
eigene Gesundheitssystem die Versorgung nicht innerhalb der
entsprechend der Erkrankung medizinisch notwendigen Frist
sicherstellen kann. Auch hier müssen die Kosten dieser Versorgung
mindestens bis zu der Höhe erstattet werden, die auch für die
Versorgung im eigenen Land erstattet würde.
3. Will man sich im Ausland behandeln lassen, kann man bei den
Gesundheitsbehörden
Informationen
darüber
erhalten, wie die Genehmigung für die gesundheitliche Versorgung
in einem anderen Mitgliedstaat zu beantragen ist, welche Sätze
für die Kostenerstattung gelten und wie ggf. gegen eine
Entscheidung Widerspruch eingelegt werden kann.
Die Europäische Kommission hat am 21. April 2004 drei neue Initiativen vorgeschlagen, mit denen die EU-Mitgliedstaaten zur Zusammenarbeit im Gesundheitswesen aufgefordert werden.
1. Die Mitteilung zur Patientenfreizügigkeit und gesundheitliche Versorgung (KOM 2004, 301 endg.) soll den Patienten besser über die Möglichkeiten informieren, sich in anderen Mitgliedstaaten gesundheitlich versorgen zu lassen. Die Inanspruchnahme der gesundheitlichen Versorgung in einem anderen Mitgliedstaat hängt u.a. davon ab, ob die Qualität, Verfügbarkeit und Angemessenheit der angebotenen Behandlungen bekannt ist, und Informationen existieren, wie die Kosten erstattet werden. Die Mitteilung schlägt u.a. Strategien vor, wie freie Kapazitäten (z.B. leerstehende Krankenhausbetten) von anderen Mitgliedstaaten erleichtert werden kann.
2. Die Mitteilung zur offenen Methode der Koordinierung im Gesundheitswesen (KOM 2004, 304 endg.) bezweckt die Unterstützung einzelstaatlicher Bemühungen um Reform und Weiterentwicklung der Gesundheitsversorgung, der Langzeitpflege und des Sozialschutzes. Die Notwendigkeit qualitativ hoch stehender, flächendeckender gesundheitlicher Versorgung steht dabei im Mittelpunkt.
3. Ein Aktionsplan zur Gesundheitstelematik ("eHealth") beschäftigt sich mit der Frage, welche Rolle die neuen Technologien und die neue Art der Leistungserbringung im Gesundheitswesen bei der Verbesserung des Zugangs zur Versorgung sowie ihrer Qualität und Wirksamkeit spielen. eHealth konkretisiert Aktionen, die in der EU in vielen politischen und Forschungsfeldern bereits bestehen. Dazu gehört z.B. die Verwaltung digitaler Patientenakten, die Verbreitung von Dienstleistungen wie Telemedizin und elektronische Arzneimittelverordnung.
Am 1. Juni 2004 wurde die europäische Krankenversicherungskarte in Verkehr gebracht. Mit ihr ist es für den EU-Bürger nicht mehr erforderlich, bei jeder Auslandsreise alle Vordrucke auszufüllen. Die Verwaltungsverfahren werden verkürzt und vereinfacht. Zunächst wollen Belgien, Frankreich, Luxemburg, Spanien, Deutschland, Griechenland, Irland, Schweden, Dänemark, Finnland, Norwegen, Estland und Slowenien die Karte schrittweise einführen.
Persönlicher Kommentar
Trotz aller historisch gewachsenen Unterschiede zwischen den nationalen Systemen lassen sich in anderen Staaten gemachte Erfahrungen übertragen und für eigene Reformen positiv nutzen. Mitgliedstaaten bekämpfen nun gemeinsam die soziale Ausgrenzung, arbeiten bei der Zukunftssicherung der Renten und in der Gesundheitsversorgung und Altenpflege enger zusammen. Die Europäische Sozialpolitik wird nicht mehr als Bedrohung nationaler Zuständigkeiten verstanden, sondern als Rahmen für das wechselseitige Voneinanderlernen.
Dadurch entsteht ein "soziales Europa", welches die soziale Dimension der Marktwirtschaft verankert. Zu hoffen ist, dass die Verfassung bald in Kraft tritt, damit das soziale Europa gestärkt wird.
Links:
Stand: 25. Oktober 2004